辽东自被大明收回就没有设过州府，包括从山海关到宁远，再到锦州，大凌河堡，西向广宁，再由河道经牛庄至辽阳，再下辽南，过连山关到凤凰城，这般大的地盘，已经繁衍生息到六百万以上的人口，但除了辽阳都司和所属各卫所外，辽阳并无州府建制。

辽镇是纯粹的军镇，辽阳都司有管理军户籍贯和日常生活的责任，都司有公厅和吏员，军民生活的日常之事，均由都司管理。

当然朝廷也派了巡抚和分守分巡各道，这些文官才是真正的地方民政的管理者，包括兴修军堡，道路，屯粮，河道，律法官司，地方文教，裁定军民冲突等等。

至辽阳兴起，文官权力被侵夺，当然也没有归于都司卫所，而是归于辽阳镇的中军部所下各司，各司和屯堡成为新的形式，旧有的卫所除了卫城和所城之外几乎找不到原本的所有踪迹，一切旧有的运作模式消失的无影无踪，甚至连旧的卫城和所城也改成了商业中心或是物流中心一类的地方，一切都和十年前完全不同，如果没有新的地盘，这样的模式也还不错，但新的地盘并无卫所，连形式也搞不下去，只能用设军政和民政官的方式，直接管理。

惟功不会设立新卫所，自找麻烦，当然更不可能请立府州县，由朝廷派来亲民官同自己争夺地方权力。

眼前这般做法，最好不过。

朝廷当然也明白，虽然锦衣卫进不来，朝廷毕竟还有一些消息渠道，对辽阳这样的做法，因为辽阳镇的军功和实力，也只能隐忍下来。

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