自宋立国，对周边的少数民族有一个总的原则，即是“以汉制蕃”。蕃官不管是官职多高，差遣多么重要，手下带着多少人，叙位都是在汉官之下，受汉官管辖。除非特例，如麟、丰、府三州的折家和杨家等，因为立有大功，本地又纳入朝廷的统治体系，实际上是按照汉官叙位。但他们作为藩将，依然不能入三衙为管军。

总的原则如此，各地按照实际情况，又有不同的政策。西南和川峡地区，通行的是羁縻制，如徐平初仕的邕州，土官只受朝廷册封，朝廷不插手他们治下的具体事务，他们也不负担兵役和劳役。西北等地又不同，蕃羌分为熟户生户，生户与朝廷没有关系，熟户才在朝廷治下。对熟户的统治方式，是一种半自治的形式，一般族内事务他们自己决断，有了争执则由地方官派人过去秉公处理，双方同意，称为和断。如果有战事或者兴作大的劳役，这些熟户则按照一定的比例抽丁参加，参加战斗自备弓甲器马。

实际认真论起来，蕃羌熟户相当于隋唐的府兵制，蕃兵有点类似于府兵。

正是认识到了西北的统治体系跟邕州不同，徐平才有了变夷为夏的想法，因为这些蕃落熟户实际上已经在朝廷治下，完全不同于邕州地区的蛮族土民。

在“以汉制蕃”的大原则下，蕃落熟户受到很多限制。比如他们不适用朝廷法律，按照曹玮在秦州定下的规则，蕃民和蕃民发生冲突，则派官和断，如果有一方是汉民，则按朝廷律条处理。比如蕃兵不管身份如何，地位多么重要，不许娶汉民女子为妻。当然，蕃民更加不许蓄汉民为奴婢。各种各样的歧视，无处不在。

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